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追问商品房预售制度

2020-01-14 17:39:23来源:励志吧0次阅读

在中国,商品房预售制度已基本沦为房地产企业的融资掘金工具,它损害的却是最广大购房者的利益

文 本刊记者 宋华安

中国近20年来持续高速发展的房地产市场,在6月27日上海市闵行区莲花河畔景苑7号楼(1 层高)的倒塌中,遭遇了一次前所未有的“滑铁卢”。这起建国以来首例的倒楼事件被称为“纯属意外”,所幸没有一个购房者伤亡,尽管该事件的主角——上海梅都房地产开发有限公司在善后工作中提出了两套退房及赔偿方案,但也无法一时间抚平尚未入住业主400多颗“很受伤”的心。

住房和城乡建设部有关司局也在7月下达紧急通知,严查各地在建住宅工程质量,但“事后诸葛亮”难掩人们对6.27上海“倒楼门”中潜伏的诸多问题——特别是曾被人大代表数出“七宗罪”的商品房“预售制度”,也再次浮出水面。

被忽视的预售

6.27上海“倒楼门”事件后,大家关注的核心问题主要有两个:一是开发商和建筑商对事件承担的责任,二是业主退房或相关要求能否得到合理解决。

但有个更为根本性的问题被忽视了。人们如果像买南瓜、大米或冰箱、汽车一样地买房,见到了一个质量合格,完整可使用的商品后再出资购买,那么他们将不会面对这么一个需要长时间才可能拿到退房款或相关补偿的纠纷问题。

由此判断,在“倒楼门”事件中,购房者也有“责任”——他们不知道在房子还在修建过程中可能面临的风险,尽管这些风险是应该由开发商及其关联责任人承担。这就是中国房地产市场持续15年来的房产预售制度。

一个复杂的商品房销售前置规则——预售制度,消费者知道多少?它对买卖双方是否公平、公正?

家住上海浦东,在上海泰康电子公司工作的李 在接受《法人》记者采访时表示,“(我)不知道有房产预售制度,对其中的细节更不清楚。”李 说,她在 年前买房的时候关注最多的是房子的价格和质量,而对质量她也只能凭借感觉,主要是通过看开发商的预售证书之类的文件来确认,但她明确表示对其中的具体数据与标准是不懂的。李 说,在她和爱人一起买房时,对预售合同等文件仅仅是一般性的进行了翻阅,但对其中的细节不甚清楚,因为合同类文件比较冗长,也很少一字一句的去研究。

在北京渣打银行从事信贷业务的宋 也向《法人》记者表示,尽管自己将在今年准备供一套房子,但对房产预售制度真的不了解,更别说其中的条款了。

据中原地产研究中心专家程博士在接受《法人》记者采访时介绍,中国房产预售制度的规制文件主要包括《城市商品房预售管理办法》和《城市房地产管理法》,两个规制文件均在1995年实施,其中前者共18条1800多字,后者共7章72条6600多字,再加上相关配套规章,共几万字的法规条文,普通消费者肯定是难以对其进行仔细研究或深入理解。

预售制缘起

预售制度为何而存在?中原地产研究中心专家程博士表示,我国商品房预售制度的起源与发展,是与我国国有土地有偿使用的变革以及房地产市场化的进程紧密相联的。

自1980年代开始,中国的住房改革拉开了从福利制向市场化的序幕。为了解决城镇住房长期以来总量不足、商品房供不应求的问题,加快建设、增加住房供应成为紧迫的需要。而在当时中国经济发展开始复苏的现状下,资本市场严重发育不足,完全靠开发企业并不丰足的自有资金,是无法实施项目规模性开发的。于是,沿海地区率先借鉴了香港的楼花预售方式,即房地产开发企业将尚未建成的房屋预先出售给购房者,由购房者支付定金或房价款。开发企业则将预售款的收入再投入到后续的建设,从而形成项目滚动开发。由于资本市场发展滞后,开发企业除银行贷款外基本没有其他可供选择的融资方式,预售收入实际上成为房地产开发融资的重要手段。

事实上,中国房地产市场直到1994年以前,国家都没有对“楼花预售”这种行走于法规边缘的行业“潜规则”进行立法,以明确其融资的合法性。为了鼓励更多的企业进入房地产领域,加快建设资金的周转,确保住房制度改革得以成功,国家实际上是默许开发商这样做。

但这种没有得到国家认可的房地产发展方式存在着潜在的经营风险。由此,1995年1月1日,原中国建设部颁布了《城市商品房预售管理办法》并正式实施。该办法对“预售制度”做了这样的定义:商品房预售,是指房地产开发企业将正在建设中的房屋预先出售给承购人,由承购人支付定金或房价款的行为。但在同时颁布实施的《城市房地产管理法》中,没有明确的“预售”定义。那么,在中国房地产业的发展过程中,预售制度究竟是一种支持房企发展的政策,还是法律规制?中原地产研究中心专家程博士认为,预售房制度是经第八届全国人大通过的《城市房地产管理法》所确立的,因此从这个意义上讲“它是全国性的法律”。

上海协力律师事务所周月萍律师在接受《法人》记者采访时则持不同观点,她认为,“商品房预售制度是通过《城市房地产管理法》正式确立的,严格意义上讲,应当属于法律允许的交易方式,而不能笼统地归类为法律抑或政策。国家对商品房预售制度是作了严格限制的,要求地产商开发的商品房符合一定条件后才可进行预售,如果仅从规则条文来讲是充分考虑到双方利益的,但是我们从预售制度产生的背景和实践效果来看,实际上更有利于地产商。”

根据《城市商品房预售管理办法》第五条规定,商品房预售应当符合下列条件:(一)已交付全部土地使用权出让金,取得土地使用权证书;(二)持有建设工程规划许可证和施工许可证;(三)按提供预售的商品房计算,投入开发建设的资金达到工程建设总投资的25%以上,并已经确定施工进度和竣工交付日期。同时该办法规定,开发企业必须在取得《商品房预售许可证》后才能进行商品房预售,同时开发商还须提供资质证书、土地使用权证、建设工程规划许可证、施工许可证,以及投入开发建设的资金占工程建设总投资的比例符合规定条件的证明,工程施工合同及关于施工进度的说明和商品房预售方案。预售方案应当说明预售商品房的位置、面积、竣工交付日期等内容,并应当附预售商品房分层平面图。

中国的房产预售制度是否与国际一致呢?

与欧美预售制度的距离

我国的商品房预售制度是在1995年正式确立的,主要包括《城市商品房预售管理办法》、《城市房地产管理法》两大制度性文件,此后国务院在1998年发布《城市房地产开发经营管理条例》等相关配套规制。在过去的10多年中,两大主要法规经过三次修订,均对商品房预售制度作出了详细的规定。由此,商品房预售成为我国目前主要的房产销售模式。

上海协力律师事务所周月萍律师在接受《法人》记者采访时表示,我国的预售制度与欧美有本质的差别。在世界许多国家和地区,住房预售制度实施得都较为普遍,尤其亚洲的许多地区和国家(特别是香港、台湾、新加坡)预售制度非常流行,此外北美和欧洲也比较常见。但这些国家和地区在住房预售制度的发展过程中已经形成了一套行之有效的风险分担机制,主要体现在它有严格的准入和退出制度、预售资金专款专用、信息披露、严格的监管手段。

相比而言,中国这些年虽一直在完善预售制度,但还有很多关键环节仍存在较大缺陷。欧美国家的房产预售制度与我国目前的现状相比,其主要区别包括以下三个方面。

一是美国的购房者在签订预售合同后的付款一般都是分期支付。在德国,购房者也可以根据房屋建造进展程度的不同而分批预付不同额度的款项,甚至还会规定房屋价款的10%在交房后 ~5年内付清。而我国在预售合同签订后就要一次性付清除银行贷款外的所有首付款。

二是美国银行的抵押贷款一般在完工后再发放。而我国在购房者首付款付清时,银行贷款就一次性发放给了开发商。

三是美国为防止开发商挪用客户资金用于非建设项目,购房者交付的定金会被存放在开发商的代理律师事务所负责管理的托管账户上,直到正式交房的时候,开发商才能拿到这笔资金。而我国从全国层面来看,没有统一严格的预售金监管制度,并且在申请贷款及获得付款上,开发商无论资金实力、质量品牌的优劣,都会获得相同的待遇,这就很难将没有资金保障、不重视品牌质量建设的开发商清除出市场;同时也容易造成因为弱化了房地产的品牌价值,从而间接打击优秀开发商们对质量品牌持续投入建设的积极性。

中原地产研究中心专家程博士也表示,从各国经验来看,多数国家和地区都允许市场销售的新建房屋在竣工前进行销售,即商品房预售。然而,在一个成熟的住房预售市场,预售房款并不是收款之后就全部转到房地产开发商名下,而是有制度安排由专门的机构或银行来专业管理。因此,国外的房屋预售更多的仅是一种预订制度,它有严格的市场准入或退出机制,预售资金有专项管理和严格的法律监管,同时对购房者则提供更多的合约选择形式。通过这些精心设计的风险分担机制来分散其各个环节的风险,从而保障房地产业的良性循环。

然而,我国现行的商品房预售制度本质上是将融资和销售融为一体。银行收到预售房款后直接划入开发企业的帐户,加之监管部门在执行预售登记备案时缺乏严密的程序,对开发企业的资质、项目进展、项目数量及质量缺乏严格监管和法律上的严格约束,致使各种类型的房地产纠纷日益增多。因此中原地产研究中心专家程博士认为,尽管我国商品房预售有其历史的积极作用,但不可否认存在着严重的制度缺陷。这是一种单边的风险分担制度,即只是让消费者及银行来承担风险,而对开发企业的信用约束严重缺失,因而地产业潜伏着巨大的预售危机。

预售制损害了谁的利益

房子还没有建好就卖得热火朝天,开发商迅速回笼了资金后,往往把关注点立即移到下一个投资的热点,或去重新拿地进行新的开发获得新的市场机会。这就是地产业的预售“显规则”。

上海市协力律师事务所周月萍律师在接受《法人》记者采访时表示,“很多开发商在关注销售的资金回笼和利润的点数,一旦预售成功、资金全部回笼,哪里还有动力在房屋质量上下功夫呢?由此,就很容易产生房屋质量问题。”

中原地产研究中心专家程博士在接受《法人》记者采访时表示,“一般的消费者对商品房预售制度了解甚少,预售制的规则对购房者来说,并不透明。”

上海市协力律师事务所周月萍律师说:“据我们了解,一般的消费者对房产预售制度并不了解。通常,消费者在获知地产商取得商品房预售许可证后,即认为其权利已得到了保障,就会签订预售合同,对预售制的具体规则,并非所有的人都能事先十分清楚。”

中原地产研究中心专家程博士认为,按照一般的产品销售规则,一种产品都是在完全生产成型了、质量经检测合格并包装后,才进入销售流通和日常使用环节。商品房作为一种(特殊)产品,当它还没有成为一个可使用的合格产品而就提前出售给购房者时,消费者可能会承担三大风险:首先是商品房物理状况的不确定性风险,如商品房内在质量、内部设备、外观质量、社区配套设施、绿化等;其次是商品房权利状况的不确定性风险,如一房多卖;第三是开发商履约能力和诚信度的不确定性风险,如不能按期交房或成了烂尾楼。

上海市协力律师事务所周月萍律师认为,产品销售有先生产后销售,也有先预订后生产的实际情况,因此商品房预售也并无特殊性,只是由于其金额很大,且商品房作为一个固定资产,其质量与安全往往涉及不特定多数人的生命和财产安全,并且一般购买者为购房几乎花费了一辈子的积蓄,故对购房者的影响可以说事关重大,也因此深受广大国人关注。

在房地产业的实践中,开发商往往把预售制度当作融资工具掘金。中原地产程博士在接受《法人》记者采访时表示,目前开发资金来源中,约四成来自预售获得的资金。根据测算,以预售方式进行销售的项目,比现售方式进行销售的项目开发动态回收周期约缩短10个月。因此,商品房预售对加速整个建设资金周转、提高资金使用效率、降低资金使用成本及扩大市场供应起了积极的作用。

程博士认为,仅从其规则条文来讲,预售制度并未对彼此不公。尽管随着《城市房地产管理法》的颁布,国家陆续出台了《城市房地产开发经营管理条例》和《城市商品房预售管理办法》,央行也发布了《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》,然而在具体的各级行政监管部门及银行系统的执行过程中,并未有明确的实施细则,预售制度本身的法律约束性严重缺失。它不仅未能建立起针对商品房预售模式的监管制度,甚至对预售制度的惩戒规定也由行政部门而非司法部门来执法。因此,尽管房地产开发商违规经营或蓄意诈财、偷工减料、延迟交房或中途倒闭等损害消费者合法权益的现象大量存在,但至今仍鲜见因违规预售而遭受处罚的案例。这是商品房预售制度导致的纠纷呈上升势头的重要原因。加之预售制度在实施过程中,各种利益掺杂其间,从而使预售制度基本上已沦为开发企业的融资掘金工具,从这个意义上讲,开发企业是预售制度的最大赢家。

废止还是改革

房产预售制度颁布15年来,客观上大力推动了中国房地产市场的高速发展。但不少人认为,房产预售制度是推高房价和造成房子质量难以提升的根本原因,在今年两会上有政协和人大代表建言废除房产预售制度,特别是6.27上海倒楼事件的发生,引来众多专家学者呼吁取消预售制度。

上海市协力律师事务所周月萍律师在接受《法人》记者采访时认为,预售房制度确实在客观上导致一些问题,例如房屋质量、延期交房等的不可控性,甚至烂尾楼给购房者造成巨大损失。但她表示可以先给予两三年的过渡期,在过渡期内完善预售房制度的资金监管和信息披露等,然后再逐步取消预售房制度。这样可以提高地产商的准入门槛,让有实力并有能力承担责任的地产商引领房地产市场,把没有实力、不注重品牌、只注重盈利的地产商逐渐淘汰出局,只有进行优胜劣汰,才能从制度的源头上保证质量和安全,维护消费者的权益。周月萍律师表示,取消预售房制度应有步骤地进行,因为房地产市场关系到众多产业的发展,现在的房产市场貌似强壮,实则是个“负有内伤”的青壮年,切不可立下猛药,需要从源头开始“调理”,“通则不痛”。否则,可能适得其反,将可能导致整个社会经济停滞不前,甚至陷入倒退。

在预售制度中,如果能加强监管,像美国、香港那样建立预售金由第三方律师行保管,对防范资金专款专用、防止烂尾楼的发生,肯定能产生较好的防范作用。但是,预售制度因为是期房买卖,开发商在完成预售后,容易忽视产品的质量,忽视企业的商誉;另外,预售制度虽缓解了房地产市场多年供不应求的压力,但现在市场无论是价格还是供给量都发生了非常大的变化。目前很多城市一方面房价奇高,逐渐脱离了普通人的购买能力,而另一方面整个社会的房屋空置率很高,实质上造成了社会资源的闲置和浪费。

因此,目前如果仅仅是对预售制度进行改革,包括预售金第三方保管,还是不能从根本上解决房地产市场存在的主要问题。因此,周月萍律师认为可以先进行预售金第三方保管、加强资金专款专用;同时必须废除预售、废除房地产项目公司这种短期的开发行为,提高行业准入门槛,并且建立一系列的配套制度,包括银行对不同品牌企业实施不同的贷款条件、保险公司实施不同的保险条件等。一旦购房者通过市场交易的各个环节,发现不同品牌的开发商所获得的贷款条件、保险条件等都不相同,他们就会通过专业社会中介机构的评价来审查开发商的品牌价值,这样他们买房不仅会看地段和价格,更会看重房地产商长期以来所开发建设房屋的质量和信誉等。这有利于促使长期从事房地产的开发商专心专业地重视品牌、重视质量、重视每一个购房者的评价。一旦品牌建设本身就能为开发商产生预期的利润,开发商就不用只关心“拿地——开发——销售”的过程,而会自然而然地重视质量、重视企业商誉。

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